Переклад висновку Венеціанської комісії щодо законопроекту №2450

FacebookVKTwitterGoogle+Поділитись
Володимир ЧЕМЕРИС, відомий правозахисник, учасник "революції на граніті" та один з ініціаторів акції "Україна без Кучми"

15 -16 жовтня 2010 року Європейська комісія «До демократії через право» (інакше – Венеціанська комісія) ухвалила спільну думку (joint opinion) щодо українського законопроекту «Про свободу мирних зібрань», більш відомого  як законопроект № 2450.

Цей законопроект був поданий до Верховної Ради урядом Ю. Тимошенко і 03.06.2009 був ухвалений у першому читанні. Проект, який пройшов 1-е читання, одразу ж був розкритикований правозахисниками як такий, що порушує основоположне право громадян на мині зібрання (наприклад, проект передбачав появу в Україні «уповноважених органів місцевої влади», які на власний розсуд, без рішення суду, могли «припинити» мітинг чи демонстрацію, окрім того, проект містив масу інших моментів, неприйнятних з точки зору Європейської конвенції з прав людини та основних свобод). У грудні парламентський комітет з прав людини змінив текст проекту. Проте і варіант, який виник у результаті цієї зміни був ущент розкритикований Венеціанською комісією.

У травні 2010-го року профільний парламентський комітет знову змінив проект 2450, прибравши з нього найбільш одіозні положення. Але зробив це таємно. Українська громадськість дізналася про зміст проекту лише після його опублікування на сайті Верховної Ради 03.06.2010. У той же час парламент збирався остаточно (у 2-му читанні) ухвалити законопроект вже 17-го червня.

Українські громадські організації, відзначивши, що навіть цей, покращений проект, значно погіршує ситуацію із свободою мирних зібрань в Україні порівняно із конституційною нормою щодо свободи зібрань (ст. 39 Конституції), організували низку масових заходів, вимогами яких були:

1.      відкласти ухвалення проекту 2450;

2.      провести парламентські слухання щодо цього законопроекту, аби врахувати думку громадськості;

3.      спрямувати проект 2450 на експертизу Венеціанської комісії.

14 червня 2010 року відбулася всеукраїнська акція протесту проти законопроекту 2450. Кульмінацією цих протестів стала демонстрація в Києві, учасники якої заблокували приміщення комітетів Верховної Ради України.

В результаті:

1.      законопроект 2450 було відкладено на невизначений час;

2.      24.06.2010 відбулися слухання у парламентському комітеті з прав людини щодо цього законопроекту за участю громадськості;

3.      14.07.2010 голова Верховної Ради В. Литвин спрямував законопроект 2450 на експертизу Венеціанської комісії.

Близько 30-ти громадських організацій України виступили на слуханнях у профільному комітеті парламенту із спільною позицією, викладеною у резолюції цих слухань.

Ось резулятивна частина цієї резолюції:

«На нашу думку, законодавство про свободу зібрань в Україні повинне ґрунтуватися на таких засадах.

1. Відсутність повідомлення про зібрання не має бути підставою для обмеження права на зібрання і притягнення до відповідальності організаторів і учасників зібрання.

2. Метою надання повідомлення про зібрання має бути виключно надання часу владі для підготовки захисту зібрання. У випадку повідомлення влада несе відповідальність за захист зібрання.

3. Процедура повідомлення не має жодним чином ускладнюватися.

4. Пряма заборона втручання центральних та місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування у реалізацію права громадян на мирні зібрання.

5. Чітке встановлення підстав для судової заборони мирних зібрань.

6. Відсутність обмежень щодо місць проведення зібрань.

7. Встановлення кримінальної відповідальності влади і, зокрема, правоохоронців, за порушення свободи зібрань.

8. Встановлення у Кодексі адміністративного судочинства України (КАСУ) спеціальних термінів для апеляційного оскарження судових рішень про заборону мирних зібрань.

9. Зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), які б унеможливлювали практику затримання і засудження учасників мирних зібрань за свавільним бажанням співробітників міліції.

Проект про свободу зібрань можна підтримати лише тоді, якщо там будуть втілені всі вищезгадані положення, а також розроблені законопроекти про відповідні зміни до КАСУ та КУпАП.

В той же час проект 2450 за своїм духом та буквою суперечить цим засадам, не відповідає принципу верховенства права і містить норми, що насаджують в країні авторитарний режим.

Окрім того, не розроблено проектів необхідних змін до КАСУ та КУпАП.

Таким чином, ЗАКОНОПРОЕКТ № 2450 НЕОБХІДНО ВІДХИЛИТИ, і розробити пакет законопроектів щодо свободи зібрань на основі законопроекту «Про свободу мирних зібрань» (№ 7819), який внесено до Верховної Ради 2005-го року і який отримав позитивну оцінку Венеціанської комісії».

І ось, 19.10.2010, опубліковано висновок Венеціанської комісії щодо скандального законопроекту 2450. Англійською його можна прочитати тут: http://www.venice.coe.int/docs/2010/CDL-AD%282010%29033-e.pdf.

Далі ми подаємо український переклад висновку (спільної думки) Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ. Переклад наш, тому, природно, може дещо відрізнятися від перекладів, здійснених іншими особами та інституціями, в тому числі й державними. Спеціальним шрифтом ми виділили положення, які здаються нам важливими. Також нижче розміщені наші коментарі щодо висновку Венеціанської комісії.

СПІЛЬНА ДУМКА ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ ТА ОБСЄ/БДІПЛ

ЩОДО СВОБОДИ МИРНИХ ЗІБРАНЬ В УКРАЇНІ

ПРИЙНЯТА ВЕНЕЦІАНСЬКОЮ КОМІСІЄЮ НА 84-Й ПЛЕНАРНІЙ СЕСІЇ

15-16 ЖОВТНЯ 2010

1. Своїм листом від 14 липня 2010 року Володимир Литвин, голова Верховної Ради України звернувся з проханням до Венеціанськoi комісіi зробити спільно з ОБСЄ/БДІПЛ експертну оцінку проекту Закону “Про мирні зібрання” (CDL(2010)081).

2. Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ мали можливість оцінити попередні версії цього законопроекту. У 2006 році вони прийняли спільну думку щодо “Проекту закону про мирні збори в Україні” (CDL-AD (2006) 033), згідно якої закон був занадто детальним і потребував певної кількості поправок задля досягнення повної відповідності з відповідними стандартами. Протягом 2007 і 2008 років українська влада підготувала новий “Проект Закону України про порядок організації і проведення мирних заходів”. У травні 2009 року він був представлений до парламенту, який ухвалив його в першому читанні 3 червня 2009 року. Цей варіант закону був знову відправлений до Венеціанської комісії і БДІПЛ/ОБСЄ для правової оцінки.

3. Нова спільна думка щодо цього варіанту закону була прийнята у грудні 2009 року (CDL-AD (2009) 052). На думку Венеціанської комісії та БДІПЛ/ОБСЄ, новий “Проект Закону України про порядок організації і проведення мирних заходів», намагаючись створити правову основу для реалізації права на свободу мирних зібрань, яка б відповідала міжнародним стандартам, все ж не містить чітких стандартів для прийняття офіційних рішень. Ця спільна думка рекомендувала приділити особливу увагу «Керівним принципам щодо свободи зібрань», виробленим ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанською комісією, які («Керівні принципи») всебічно охоплюють законодавство та практики з цього питання.

4.Проект Закону України “Про мирні зібрання”, який тут розглядається, був підготовлений у відповідь на ці питання. Він буде оцінюватися у світлі європейських та міжнародних стандартів зі свободи мирних зібрань, а також вищезазначеного Спільного експертного висновку щодо проекту закону «Про порядок організації та проведення мирних заходів в Україні» (далі – ” Спільний експертний висновок 2009 року”).

5.Цей висновок був підготовлений на основі коментарів пані Фіноли Фланаган та панів Крістофера Грабенвартер і Юбера Енеля з Венеціанської комісії, і панів Девіда Гольдбергера, Майкла Гамільтона та Ніл Джарман з Консультативної групи з питань свободи зібрань ОБСЄ/БДІПЛ. Він був прийнятий Венеціанською комісією на пленарному засіданні (Венеція, 15-16 жовтня 2010).

II. Резюме

6. Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ вітають новий проект Закону України “Про мирні зібрання” (далі “Проект закону”) з тієї точки зору, що в ньому враховано більшість пропозицій, висловлених у «Спільному експертному висновку 2009». До них відносяться: зміна назви, в якій згадуються тільки “мирні зібрання”, визнання одночасних зібрань, контр-демонстрації і спонтанних зібрань; уточнення і розширення поняття організатора заходу, а також положень, що стосуються можливості отримання правового захисту у випадку обмеження зібрань та інших порушень права на свободу мирних зібрань. Крім того, у процедуру обмеження мирних зібрань були внесені поправки і цю процедуру віддано до відання суду. Проект закону можна розглядати як ще один крок у напрямку забезпечення свободи зібрань на належному рівні в Україні.

7. Тим не менше, філософія проекту закону, що розглядається, не відбиває достатньою мірою презумпцію на користь проведення зборів і принцип пропорційності. Він містить певну кількість недоліків, які повинні бути змінені, з тим щоб досягти повної ясності і дотримання відповідних європейських і міжнародних стандартів. У зв’язку з цим, Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ робить такі основні рекомендації:

А. надмірна диференціація типів і категорій зібрань, яка міститься у наведених у законі визначеннях, повинна бути кількісно скорочена і змінена, в той час як запровадження визначень “спонтанної демонстрації” і “контр-демонстрації” вітається;

В. право негромадян та осіб без громадянства, а також інших категорій людей, організовувати мирні зібрання повинні бути чітко сформульовані;

С. до проекту закону повинні бути включені положення про те, що влада негайно письмово підтверджує отримання повідомлення (про зібрання) у всіх випадках; у законі має бути явно зазначене положення про те, що нездатність влади своєчасно забезпечити підтвердження повідомлення є рівносильним тому, що влада визнає зібрання;

D. положення, що стосуються питань фінансування зборів мають бути уточнені, немає ніяких причин забороняти мирні зібрання через суперечливий характер їх фінансування;

Е. в принципі кожне громадське місце має бути відкрите для проведення зібрань; заборона зібрань у безпосередній близькості від об’єктів високої небезпеки повинна стосуватися лише негромадських місць (місць, заборонених для громадськості); в ідеалі проект закону повинен оперувати переліком заборонених місць для зібрань, або, як альтернатива, положеннями, які передбачають процедуру зміни переліку місць, призначених для проведення зібрань, у тому числі (зміни) з ініціативи приватних осіб;

F. проект закону має чітко визначити і обмежити дії, пов’язані з підтриманням миру і безпеки під час зібрання, до яких можуть вдатися правоохоронні органи; він має також зазначити, що посадові особи можуть застосовувати силу тільки як до останній засіб, пропорційний меті (підтримання громадського спокою) і щоб звести до мінімуму збитки та шкоду;

G. проект закону має включати чітку вимогу оперативного (швидкого) прийняття рішень як для адміністративних, так і для судових розглядів;

H. у проекті закону слід передбачити, що відсутність повідомлення не призводить до автоматичної заборони зібрань; у законодавстві має бути зазначено, що буде надано можливість  організаторові зборів виправити будь-які помилки або упущення у повідомленні (про мирне зібрання) для влади.
Н. проект закону має чітко визначити відповідальність та міри покарання за недотримання закону. (Очевидно, йдеться про відповідальність як організаторів та учасників зібрань, так і представників влади та правоохоронців).

8. Важливо також, що поліпшення змісту закону та заходи щодо підвищення обізнаності та належної підготовки компетентних органів, призведуть до прогресу у його застосуванні, та допоможуть уникнути надмірно обмежувального тлумачення закону (тими, хто його застосовуватиме). Дійсно, те, яким чином закон тлумачиться і застосовується, має велике значення з точки зору його відповідності міжнародним стандартам з прав людини.

9. Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ готові продовжувати сприяти владі України в цьому питанні. Ми будемо вітати контакти з представниками Кабінету міністрів, а також ключовими укладачами законопроекту, для того, щоб досягнути повного розуміння того, як адміністративні та інші системи будуть застосовані (для виконання закону).

III. Європейські та міжнародні стандарти зі свободи мирних зібрань

10. Свобода зібрань є однією з головних підвалин демократичного суспільства й одна з основних умов його прогресу і самореалізації кожної людини.

11. Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ також посилаються на їх спільні “Керівні принципи щодо свободи зібрань”, які відображають передову міжнародну практику, а також служать корисним керівництвом для запровадження національного законодавства із свободи мирних зібрань.

12. Цей висновок по суті зосереджений на формулюванні положень законопроекту. Спосіб, в якій проект закону буде здійснюватися на практиці компетентними адміністративними органами, поліцією та судовими органами, не розглянуті. Слід, однак, підкреслити, що яким чином закон тлумачиться і застосовується, має велике значення з точки зору його відповідності міжнародним стандартам з прав людини. У зв’язку з цим Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ хотіли б підкреслити, що право на мирні зібрання не слід тлумачити обмежувально і будь-які обмеження повинні бути незначними. І загалом, права повинні бути “практичними та ефективними”, а не “теоретичними або ілюзорними”.

IV. Аналіз

13. Цей висновок слід розглядати як наступний крок за Спільним експертним висновком 2009 року. Він буде присвячений питанням, щодо якими Комісія висловила критичні зауваження у цьому попередньому висновку.

Статті 1 і 2 – Сфера застосування та визначення

14. Стаття 1 запроваджує визначення дев’яти різних видів зібрань (демонстрації, мітингу, контр-демонстрації, походу, мирних зібрань, одночасного мирного зібрання, пікетування, релігійної ходи і спонтанних мирних зібрань), та терміну “громадянин”. Є позитивним моментом, що в проекті закону запроваджено визначення “спонтанних зібрань” і “контр-демонстрації”. Крім того, Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ вітають включення окремої статті, яка підкреслює позитивні зобов’язання державних органів щодо проведення спонтанних зібрань (стаття 13).

15. Однак Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ вкотре заявляють про свою стурбованість у зв’язку з надмірною диференціацією між категоріями зібрань. Цей підхід був підданий критиці тому, що він не зазначає низку загальних характеристик, притаманних всім публічним зборам і тим самим спотворює сутність свободи зібрань як основного елементу функціонування демократії, зводячи її до права організовувати певні вузько визначені типи зборів. Дійсно, деякі з термінів, що визначаються у статті 1, насправді не використовуються в інших місцях проекту закону (“демонстрація”, “похід”, “пікет”, “релігійна хода”) і, отже, їх визначення, здається, не служить ніякій конкретній меті в проекті закону. Проект закону не вказує, що всі типи мирних зібрань в принципі допускаються. У той же час стаття 2 передбачає, що проект закону “регулює суспільні відносини”, які, у свою чергу, не визначені.

16. Рекомендується виключити ці визначення різних категорій зборів виключити і змінити визначення мирних зібрань так, щоб уточнити, що воно включає всі види зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій і пікетувань, як і всіх публічних зібрань. У проекті закону має бути конкретно передбачено, що допускаються всі мирні зібрання з урахуванням конкретних законних виключень на основі обмежень, передбачених у статті 11 Європейської конвенції з прав людини та основних свобод.

17. Крім того, як це було рекомендовано Спільним експертним висновком 2009 року, у визначення мирних зібрань мають бути внесені поправки, які уточнюють, що це визначення відноситься тільки до публічних заходів просто неба на території, що належить до громадської власності. Також у статті 2 може бути підкреслено, що зібрання на приватній території виключені зі сфери дії закону.

18. Пункт 1 статті 1 визначає “громадян”, як громадян України, а також іноземних громадян і осіб без громадянства, які “перебувають в Україні на законних підставах”, яке тлумачиться як “законно проживають в Україні”. Це визначення має відношення до статей 4 і 5 законопроекту, який вимагає від організаторів зібрань бути громадянами і встановлює їх права і обов’язки. Це також має відношення до статті 6 проекту закону, яка визначає права громадян, котрі є учасниками зібрань. Стаття 1 ЄКПЛ (Європейської конвенції з прав людини) говорить: “Високі договірні сторони гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в Конвенції”. Тому право організовувати мирні зібрання повинні мати усі однаково і це не повинно залежати від легальності перебування на території України. Іноземці та особи без громадянства, які перебувають під юрисдикцією України мають бути забезпечені правом на мирні зібрання. Як зазначали Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ щодо Закону про публічні зібрання в окрузі Сараєво (Боснія і Герцеговина): “Хоча стаття 16 ЄКПЛ явно дозволяє «обмеження політичної діяльності іноземців”, зміст цього положення є дискусійним, і Парламентська асамблея Ради Європи вже давно пропонуює виключити обмеження відповідно до статей 10 і 11 ЄКПЛ. Відповідно до «Керівних принципів» ОБСЄ/БДІПЛ, застосування статті 16 ЄКПЛ повинно звестися до тих, хто не є громадянами країни і безпосередньо загрожують національній безпеці (пункт 55). Більш ліберальний підхід, без відмінності між громадянами і негромадянами, є загальноприйнятим у сьогоднішній Європі».

19. Тому рекомендується переформулювати визначення “громадянин” у світлі цієї позиції.

20. Згідно зі статтею 2 законопроекту, деякі види зібрань виключені зі сфери його застосування. У зв’язку з цим, Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ відзначають, що виключення “зустрічі виборців з кандидатами” не має бути поширене на “всі пов’язані з виборами зустрічі”, як це було рекомендовано Спільним експертним висновком 2009 року. Закон про зібрання повинен охоплювати збори, пов’язані з виборчою кампанією, невід’ємною частиною якого є організація громадських заходів. Таким чином, Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ знову підтверджують свою рекомендацію змінити це положення, щоб відповідно закону забезпечити захист зборів колективів, засідань статутних органів об’єднань громадян, зустрічей виборців з кандидатами у члени парламенту та обраними депутатами, кандидатами на пост президента України у громадських місцях. Або ж прийняти інший акт, який, можливо, вкаже, що його положення мають переважну силу над будь-якими іншими правилами, що стосуються зібрань, які (положення) можуть бути більш суворими, ніж існуючий проект закону.

21. Як зазначалося у Спільному експертному висновку 2009 року, Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ вітають бажання не регулювати певні види зібрань. Отже, пропонується видалити деякі категорії зібрань зi статті 2, (наприклад, “зібрань, що проводяться з метою відпочинку, а також громадських розважальних заходів”), регулювання яких потенційно підриває передбачуваність закону. Наприклад, організатори зібрання можуть вважати що їхнє зібрання підпадає під категорію відпочинку чи розважальних заходів, а відтак, що повідомлення про це не потрібне. Тоді як органи влади мають інший погляд на певне зібрання, вважаючи що це є ні зібрання з метою відпочинку, ні громадськими розважальними заходами а відтак і є предметом повідомлення відповідно до закону. Рекомендується дати конкретне і чітке визначення цих понять для уникнення конфліктних інтерпритацій.

Стаття 3 – Законодавство України про мирні зібрання

21. Як зазначалося у Спільному експертному висновку 2009 року, термін “інші закони України”) (у попередній версії перекладається як “інші акти законодавства”), який використовуються у статті 3 законопроекту, є досить розмитим, а також може включати підзаконні акти. Згідно з ст.92 Конституції України “Виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод та основні обов’язки громадянина”. Тому, рекомендується, щоб проект закону посилався виключно на основний закон.

Стаття 4 – Організатори мирних зібрань

27. Як вказано в проекті Закону, “Організатором мирного зібрання може бути громадянин та/або об’єднання громадян, заклад, підприємство, установа, організація”. Як було зазначено вище, іноземці та особи без громадянства повинні мати право також брати участь у мирних зібраннях і також бути їх організаторами.
28. У статті 4 законопроекту правильно вказано, що неповнолітня особа може бути організатором мирного зібрання. Тим не менш, там є певні обмеження, які стосуються неповнолітніх осіб: законопроект дозволяє їм бути організаторами лише за наявності письмової згоди на це батьків (усиновлювачів) або піклувальників. Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ нагадують, що діти також мають законні вимоги та інтереси, які іноді відрізняються від вимог та інтересів їх батьків або опікунів. Оскільки діти у віці чотирнадцяти років, швидше за все, вже є якоюсь мірою дієздатності та інтелектуально зрілі, отримання письмової згоди батьків або опікунів не має бути обов’язковим у всіх випадках, коли вони бажають виступити в якості організаторів. У світлі цього, рекомендується виключити фразу, яка вимагає, щоб вони були організаторами зібрань лише «з метою захисту своїх прав». Це потенційно накладає обмеження права на мирні зібрання, а молоді люди повинні мати можливість організувати зібрання у будь-яких законних цілях.

22. Крім того, у проекті закону також зберігається виключення деяких категорій осіб з числа організаторів. Як вказано у Спільному експертному висновку 2009 року: “недієздатні люди ніколи не повинні бути позбавлені цього права в цілому, оскільки в багатьох випадках питання, який вони хотіли б підняти, не можуть бути підняті будь-якою іншою групою”. Крім того, хоча засудження людини і може бути поєднане з позбавленням її декількох цивільних прав у деяких правових системах, але позбавлення засудженого цих прав має бути відповідним. І не може розглядатися в якості пропорційного заходу пряме виключення права організації зібрань, як це передбачено у статті 4, для осіб, які перебувають під вартою, або в ув’язненні, в тому числі у попередньому ув’язненні, у будь-якому випадку, незалежно від негативного впливу кримінального злочину. Ці  люди також мають законні вимоги та інтереси, а також повинні мати можливість висловити свою думку. Тому, рекомендується переформулювати це положення, з тим щоб компетентний орган приймав рішення щодо обмеження зібрань для ув’язнених на індивідуальній основі.

23. Проект закону має містити презумпції на користь проведення зборів у цих випадках, а також, будь-яка заборона таких зібрань повинна бути можливою лише за обгрунтованих підстав, як це передбачено у статті 11 ЄКПЛ таких, як наприклад, національна безпека чи громадський порядок.
Стаття 5 – Права та обов’язки організатора мирних зібрань

24. Позитивно, що з цієї статті видалені правоохоронні обов’язки організаторів публічних заходів.

25. В законі міститься фраза що організатор мирного зібрання має право “проводити агітацію на підтримку мети мирного зібрання через засоби масової інформації, а також шляхом розповсюдження листівок, плакатів, транспарантів, гасел та в іншій не забороненій законодавством формі”. Це може призвести до припущення що такі дії є незаконними, якщо вони не проводяться відповідно до цього закону. Рекомендується видалити цю фразу з цього пункту. Також рекомендується видалити такі фрази як :”організовувати збирання добровільних пожертв, підписів під резолюціями, вимогами та іншими зверненнями громадян”, “приймати і направляти в органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування заяви, скарги та інші форми звернення”.

26. Рекомендується також додати слово “диспропорційність” до речення стосовно перешкоджання дорожнього руху та вільного пересування громадян: ”встановлювати в місці проведення мирного зібрання намети, сцени та інші тимчасові споруди, що не перешкоджають дорожньому руху, вільному пересуванню громадян на час його проведення;” мирні зібрання (та тимчасові споруди) можуть деколи перешкоджати руху транспорту, доки вони не будуть диспропорційно торкатись інших  прав.
Стаття 6 – Права та обов’язки учасника мирних зібрань

27. Стаття 6 має забезпечити можливість учасникам взяти участь у процесі прийняття рішень зібрання. Але буквальний зміст цієї статті регламентує процес прийняття рішень. Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ вважають, що уряд не повинен вирішувати (завдяки цій статті) як має відбуватись внутрішній процес прийняття рішень організаторів та учасників. Організатори зібрання мають нести відповідальність за процес прийняття рішень. Рекомендується щоб ця стаття була переглянута.

Статті 7 і 8 – повідомлення про проведення мирних зібрань
28. Спільний експертний висновок 2006 року визначає термін повідомлення у п’ять днів до початку заходу, як “незвично довго”. У відповідь на цю стурбованість, попередній проект Закону України про порядок організації і проведення мирних зібрань видалив цю вимогу в цілому. У своєму Спільному експертному висновку 2009 року, Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ рекомендували встановити конкретні терміни повідомлення з метою запобігання прийняттю свавільних рішень влади з посиланням на положення про “розумний строк”. Статті 7 проекту закону, що зараз розглядається, визначає, що організатори зобов’язані повідомити компетентний орган в письмовій формі про зібрання не пізніше ніж за чотири робочі дні до його початку. Хоча термін від чотирьох робочих днів довгий в порівнянні із законами деяких інших країн, цей період Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ вважають прийнятним. Але, наприклад, у Фінляндії можна усно чи письмово повідомляти поліцію за 6 годин до заходу, в Іспанії — за 24 години, у Вірменії про зібрання за участі менше 100 осіб можна взагалі не повідомляти, у Молдові – про зібрання за участі менше 50 осіб, у Литві – про зібрання за участі менше 10 осіб. Франція з 1881 року не потребує обов’язкового повідомлення про мирні зібрання взагалі.

Тут варто також додати, що як і в Україні спеціального закону про мирні зібрання немає, зокрема, в Норвегії, Данії, Ірландії, Великобританії, Швейцарії, Канаді та США.

29. Повідомлення про проведення мирного зібрання вважається поданим у день його отримання відповідальним органом виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Рекомендується зосередити увагу на дні подачі повідомлення і / або на дні відправлення повідомлення, замість того щоб зосереджуватися на дні надходження повідомлення до відповідного органу, оскільки ненавмисні затримки можуть виникати з вини поштової служби.

30. Стаття 8 також вимагає вказувати у повідомленні приблизну кількість учасників зібрання. Іноді це може бути можливо, але число учасників, вказане організатором у повідомленні, може значно відрізнятися від реального числа учасників. Це не повинно привести до будь-яких наслідків для демонстрації, бо ця похибка не пов’язана із законними підставами для обмеження, викладеними в статті 11 ЄКПЛ. Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ знову підтверджують свою рекомендацію явно записати в законопроекті, що недоліки повідомлення не призводять до автоматичної заборони зборів. Закон повинен передбачити та чітко вказати, яка відповідальність буде передбачена за відхилення від вимог поданого повідомлення. Дійсно, закон повинен ясно вказати, що допускається будь-який відхід або відхилення від визначеної форми повідомлення. Також у законодавстві було б доцільно вказати, що організаторові зібрання буде надана можливість виправити будь-які помилки або упущення у повідомленні. У своєму Спільному висновку 2009 року Венеціанська комісія  рекомендувала в пункті 46, що “в законопроекті має бути прямо передбачено, що організатори мають право виправити недоліки повідомлення у будь-який час до початку зібрання”. Таке положення має бути включено в цей проект закону.

31. Крім того, проект закону має вимагати, щоб компетентний орган видавав письмове підтвердження отримання належного повідомлення, яке підтверджує, що організатор зібрання виконав відповідні вимоги щодо повідомлення. Причому таке підтвердження має бути видане у всіх випадках, а не тільки “на прохання організатора”, як передбачено у статті 12 законопроекту.

32. Крім того, уявляється, що збір документації, яка повинна бути надана організатором органові влади згідно п. 3 статті 8, може бути занадто бюрократичною та обтяжливою процедурою. Отже, ці вимоги рекомендується виключити.

Стаття 9 – Вимоги щодо проведення мирних зібрань

33. Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ знову підтверджують свою позитивну оцінку статті 9, яка передбачає загальну можливість проводити мирні зібрання у будь-якому громадському місці у будь-який час доби. Також позитивно, що повна заборона зборів біля небезпечних об’єктів була видалена.

34. Однак, деякі визначення, які містяться у переліку місць, де не дозволяється проводити зібрання (особливо пункти 1, 2 і 4 статті 9) сформульовані таким чином, що не можуть бути чітко інтерпретовані. Ступінь забороненості цих зон чітко не визначена. Ці положення повинні бути змінені. Що стосується заборони публічних заходів поблизу небезпечних виробничих об’єктів та інших об’єктів високого ризику, то, заборона має бути обмежена тими територіями, які закриті для громадськості та відповідним чином обгороджені. Якщо зона високого ризику відкрита для громадськості, видається, що немає підстав для заборони організованого громадського зібрання на цій території. Аналогічним чином положення статті 9 надають занадто широкі підстави для заборони зібрань. Наприклад, “дії, які порушують нормальне функціонування підприємства” може бути розтлумачене надто довільно. Тому рекомендується переглянути статтю 9 у світлі цієї позиції. Як і в статті 5 (вище), одним з можливих поправок може бути включення терміну “непропорційно” у статтю 9, щоб вона звучала так: “непропорційно перешкоджати вільному проходові” і “диспропорційно впливають на їх нормальне функціонування».

35. Крім того, ця стаття використовує вираз “не допускається”, який тягне за собою непропорційне обмеження щодо здійснення права на свободу зібрань, практично виключаючи використання оцінки пропорційності на індивідуальній основі. Мета зібрання часто тісно пов’язана з певним місцем. Свобода зборів включає в себе право зібрання проходити на відстані “зображення і звуку” від його цільового об’єкту. Положення, що дозволяє більше гнучкості у прийнятті рішень компетентними органами, було б кращим.

Стаття 10 – Попередня агітація

37. Із статті 10 законопроекту видалені непрямі обмеження на мирні зібрання, тобто заборона на проведення попередньої агітації у формі мирного заходу. Однак пункт 3 цієї статті, який забороняє агітацію у формі, який “ображає і принижує честь і гідність людини і громадянина” залишився у проекті закону. Зміст листівки та інші матеріали про зібрання або запрошення на збори не повинно регулюватися цим проект закону. Цитована фраза суперечить положенню Європейської конвенції яке дозволяє вираження ідей, які можуть шокувати, ображати або не сприйматися частиною населення.

Стаття 11 – Матеріально-технічне забезпечення

38. Стаття 11 забороняє державним підприємствам, установам та організаціям, а також іноземцям та особам без громадянства фінансувати зібрання. Проте, як зазначено у Спільному експертному висновку 2009 року, ця заборона означає, що право цих субєктів організовувати зібрання може бути серйозно порушеним. Окрім того, згідно зі статтею 1, усім іноземцям  та особам без громадянства які перебувають в Україні дозволено брати участь у мирних зiбраннях, а також діяти як організатори (див. вище пункт 17) та фінансувати такі зібрання.

Статті з 12 до 14 – Обов’язки виконавчих органів місцевої влади та правоохоронних органів

40. Новий варіант статей 12 і 13 враховують деякі з зауважень, зазначених у Спільній думці Венеціанської комісії та БДІПЛ/ОБСЄ 2009 року. Проте низка недоліків залишається: як згадувалося вище, проект закону має вимагати, щоб компетентний орган видав письмове підтвердження отримання повідомлення відразу й у всіх випадках (див. вище, пункт 26.). Крім того, вимоги до місцевих органів влади щодо забезпечення громадського порядку та безпеки людей, а також дотримання законності під час проведення зібрань є зайвими, оскільки це зобов’язання правоохоронних органів (згадане у статті 14 § 2), а не місцевих органів влади.

41. Хоча включення окремої статті про відповідальність правоохоронних органів, безумовно, вітаємо (стаття 14), Венеціанська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ відзначають, що проект закону не передбачає положень стосовно припинення зібрань. Дії правоохоронців під час зібрань  можуть включати, у випадку коли ситуація під час зібрання погіршується (наприклад, учасники почнуть застосовувати силу) накладати обмеження чи припинення зібрання. При цьому, правоохоронці повинні розглядати їхній першочерговий обов’язок сприяти реалізації права на мирні зібрання. Проект закону обмежує себе посилаючись до Закону України “Про міліцію” оскільки там вказані “інші дії повязані з дотриманням миру та безпеки громадян під час проведення зібрань”. Проте це неможливо, при відсутності такого закону для оцінки, чи це посилання та цей закон забезпечує повний захист основоположних прав та свобод. Для максимальної  прозорості, до Проекту закону можна було б додати положення для чіткості цього питання.

Стаття 15 – Обмеження мирних зібрань

43. Змінена стаття 15 проекту про обмеження на публічні збори вимагає, що ці обмеження можуть бути накладені “судами відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або прав і свобод інших осіб “(стаття 15 § 1). Компетентний орган, коли він вирішить звернутися до суду з позовною заявою, зобов’язаний повідомити про це організатора мирного зібрання “без зволікання, не пізніше дати, з моменту оголошення його” (стаття 15 § 2) .

44. Венеціанська комісія вітає ці нові положення. Вона також упевнена, що проект закону визначить досить обмежений і вичерпний перелік підстав для накладення обмежень на здійснення права на свободу мирних зібрань. Комісія та ОБСЄ/БДІПЛ наполегливо рекомендують додати положення про те, що ці судові обмеження мають бути пропорційні у всіх випадках.

45. У відношенні судового розгляду, Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ нагадують «Керівні принципи», які стверджують, що судовий розгляд “повинен бути своєчасним, щоб справа була розглянута і рішення суду опубліковане до планованої дати зібрання.” (пункт 138).

46. Рекомендується додати до статті 15 п.3 положення щодо вимоги до суддів приймати остаточне рішення протягом 48 годин. Проект також має предбачити можливість тимчасової заборони, коли суд не взмозі винести остаточне рішення до початку планованого зібрання.

Стаття 16 – розгляди та апеляції

47. Проект закону передбачає адміністративний і судовий розгляд рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади. Адміністративні та судові процедури повинні бути достатньо швидкими для того, щоб організатор отримав остаточне рішення до дати повідомлення зібрання.

Стаття 18 – Відповідальність за порушення права на свободу мирних зібрань

48. Це положення передбачає те, що “Особи, винні у порушенні вимог цього Закону, притягуються до дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової, кримінальної відповідальності згідно із законом”. Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ рекомендують, щоб були чітко визначені належність до певного положення закону, повинен бути чітко визначений штраф, також у всіх випадках встановлений штраф має бути пропорційним до особливості порушення. В проекті закону має бути передбачено вимогу до компетентного органу видавати письмове підтвердження отримання повідомлення негайно і у всіх випадках, pазом з тим, вимогу забезпечити публічний порядок та безпеку людей, а також дотримання закону під час проведення зібрання, що є обов’язковим, оскільки це є обов’язком правоохоронних органів, а не органів місцевого самоврядування.

КОМЕНТАРІ.

1.      У своєму висновку Венеціанська комісія зазначає, що варіант законопроекту 2450, представлений 2010 року є кращим, ніж варіант того ж законопроекту, схваленого Верховною Радою 2009-го року, і вказує, які саме положення були покращені. Але на цьому весь позитив і закінчується.

2.      Практично до кожної статті проекту Венеціанська комісія має суттєві зауваження. Іноді це такі зауваження, які міняють зміст положень законопроекту на прямо протилежний. Також європейські експерти вказують, що велика кількість їх пропозицій, висловлених ще до проекту 2009-го року, авторами проекту 2450 враховані не були. Окрім іншого цей факт говорить про кричущу некомпетентність розробників документу з парламентського комітету з прав людини, які, здається, не мають навіть уявлення про європейські стандарти прав людини. І, навіть після двох негативних висновків Венеціанської комісії, не можуть імплементувати їх положення до свого творіння № 2450.

Загалом цей висновок Венеціанської комісії можна вважати вироком законопроекту 2450.

3.      Зауваження Венеціанської комісії в основному співпадають з претензіями до законопроекту 2450, висловлених представниками громадських організацій на слуханнях 24.06.2010. А саме, Венеціанська комісія, як і українські громадяни, вимагають від законопроекту, щоб

– відсутність повідомлення про зібрання не була підставою для заборони зібрання.

– процедура повідомлення жодним чином не ускладнювалася,

– органів державної влади та місцевого самоврядування не втручалися у реалізацію права громадян на мирні зібрання,

– було встановлено чіткі підстави для судової заборони мирних зібрань,

– були усунуті обмеження щодо місць проведення зібрань,

– було встановлено відповідальність влади і, зокрема, правоохоронців, за порушення свободи зібрань,

– було встановлено спеціальні терміни для судового розгляду справ про мирні зібрання.

4. Якщо законопроект 2450 стане законом у такому вигляді, як він існує зараз, він стане чудовою зброєю (краще б сказати, дубцем) в руках виконавчої влади та міліції у боротьбі проти свободи зібрань в Україні.

5. Венеціанська комісія – експертна установа, її висновки носять характер рекомендацій і до її компетенції не належить вказувати українському чи будь-якому іншому парламентові, які закони і в якому вигляді приймати або не приймати взагалі. Проте кількість і якість (зміст) зауважень, висловлених європейськими експертами, однозначно вказує на те, що врахування всіх цих зауважень у межах законопроекту 2450 неможливе. 6. Отже потрібен новий законопроект, розроблений на основі європейських стандартів свободи зібрань, закладених у «Керівних принципах щодо свободи зібрань», рішень Європейського суду з прав людини та рекомендацій Венеціанської комісії.

Інакше кажучи, законодавству щодо свободи зібрань в Україні потрібен капітальний євроремонт.

Володимир Чемерис,

Член правління Інституту «Республіка», організації-учасниці і співзасновниці Української Гельсінської спілки з прав людини (УГСПЛ)

Напишіть відгук